Die Medienbilder sind zum Teil erschütternd: Seit Monaten harren immer wieder Migranten auf Rettungsschiffen im Mittelmeer aus, weil ihre Schiffe nicht in die Häfen einlaufen dürfen. Hintergrund: Die Länder der EU streiten über die Verteilung der ankommenden Geflüchteten. Ein Sondertreffen der beteiligten Staaten auf Malta sollte Klärung bringen – ein schwieriges Unterfangen. „WortMelder“ hat bei Hermann-Josef Blanke und Manoel Johr (Professur für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europäische Integration an der Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Erfurt) nachgefragt: „Können die im Mittelmeer von zivilen Organisationen geretteten Flüchtlinge künftig auf eine schnellere Aufnahme durch Staaten der Europäischen Union hoffen?“

„Sommer 2019: Vor der Augen der Weltöffentlichkeit warten Rettungsschiffe von Nicht-Regierungs-Organisationen wie etwa die Sea Watch 3, die Ocean Viking, oder zuletzt die Alan Kurdi auf die Einfahrt in einen Hafen Italiens oder Maltas. Die überwiegende Zahl der geborgenen Migranten hat ihre Flucht von Libyen aus angetreten. Spätestens seit dem Sturz des Gaddafi-Regimes ist Libyen der Ausgangspunkt irregulärer Migration über das Mittelmeer nach Europa. Dabei sind die Transportmittel immer schlechter geworden, so dass mehr und mehr Menschen in Seenot geraten. Nach einem kurzen Intermezzo verstärkter Seenotrettung durch die EU und ihre Mitgliedstaaten zwischen 2013 und 2015 wurden diese Einsätze immer weiter zurückgefahren, bis dann im März 2019 auch die von der Europäischen Union initiierte ‚Operation Sophia‘ vollständig eingestellt wurde. In diese Lücke springen mehr und mehr zivile Organisationen ein, die mit eigenen Schiffen aktiv nach Flüchtlingen in Seenot suchen und ihnen Hilfe leisten. Angesichts ihres nicht seetauglichen Zustands sind die von den Schleppern auf die Route des zentralen Mittelmeers geschickten Migranten bereits kurz nach dem Verlassen des unmittelbaren Küstenbereichs als Seenotfälle anzusehen. Im internationalen Seerecht ist es ganz überwiegend anerkannt, dass dann auch die Kapitäne ziviler – und nicht nur staatlicher – Schiffe die Pflicht trifft, diesen Menschen zu Hilfe zu eilen und sie aus ihrer Notlage zu befreien. Es spielt insoweit keine Rolle, auf welche Ursachen die Seenot zurückzuführen ist, so dass auch Menschen zu helfen ist, die sich sehenden Auges in große Gefahr auf hoher See begeben. Im Jahr 2018 ertranken rund 2.300 Flüchtlinge im Mittelmeer; 2019 starben auf diese Weise bis zum 1. Oktober 994 Menschen. ‚Das Mittelmeer ist die Geburtsstätte Europas und mittlerweile Schauplatz seines größten Versagens‘ (W. Bauer).

Das humanitäre Grundproblem ergibt sich im Völkerrecht aus der Frage, wie mit den Geretteten, die sich an Bord eines zivilen Rettungsschiffes befinden, zu verfahren ist. Das Seerecht schreibt vor, dass sie an einen ’sicheren Ort‘ gebracht werden müssen, der sich – für eine gewisse Zeit – auch an Bord eines Schiffes befinden kann. Wenn menschenrechtliche Standards und das Flüchtlingsrecht gewahrt werden sollen, dürfen Staaten und ihre Organe sie nicht in ein Gebiet schicken, in dem ihnen – wie in Libyen – unmenschliche Behandlung, Folter oder sogar der Tod drohen. Indes sind die (europäischen) Hafenstaaten rechtlich nicht verpflichtet, zivile Rettungsschiffe in ihre Häfen einlaufen zu lassen oder den geretteten Migranten zu gestatten, an Land zu gehen. Eine solche Pflicht besteht nur ausnahmsweise, wenn an Bord eine Situation entsteht, die zu einer konkreten Gefahr für das Leben oder ein anderes menschenrechtlich geschützte Schutzgut führt. Da aber den meisten Bedürfnissen an Bord etwa durch Lebensmittel- oder Wasserlieferungen abgeholfen werden kann, ergibt sich eine solche Situation nur äußerst selten – etwa bei Minderjährigen und Schwangeren an Bord, die die Hafenstaaten regelmäßig vor dem Einlaufen der Rettungsschiffe in die Küstengewässer von den Rettungsschiffen evakuieren.  Da sich aber Italien wie auch Malta bei der Aufnahme weiterer Flüchtlinge überfordert sehen, wurde den Rettungsschiffen mit den übrigen Flüchtlingen zumeist erst nach langem, zähen Ringen und oft unter dramatischen Umständen die Zufahrt in einen europäischen Hafen gestattet. Eine Kapitänin (C. Rackete) erzwang die Einfahrt zur Insel Lampedusa und setzte sich damit einem Ermittlungsverfahren der italienischen Staatsanwaltschaft wegen Beihilfe zur illegalen Einwanderung, der Unterstützung von Menschenhändlern, der Verletzung italienischer Hoheitsgewässer sowie des Widerstands gegen die Staatsgewalt aus.   

Der Grund für die abweisende Haltung Italiens und Maltas ist in den Bestimmungen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) zu finden. Danach ist derjenige Staat für ein Asylverfahren zuständig, auf dessen Territorium der Asylbewerber zuerst europäischen Boden betreten hat. Dies hat zur Folge, dass die Staaten der Union, welche Außengrenzen haben, besonders belastet sind. Um diese Lasten zu vermindern, beharren Italien und Malta darauf, dass andere EU-Mitgliedstaaten die Flüchtlinge aufnehmen, die, aus Seenot gerettet, in die Häfen dieser beiden Mittelmeerstaaten einlaufen. Für diese Verteilung gibt es jedoch keinen automatischen Mechanismus, sondern es muss bislang in zeitaufwendiger Koordinierung der aufnahmewilligen europäischen Regierungen fallweise entschieden werden. Einer Änderung des GEAS mit Verteilungsquoten stellt sich eine ganze Reihe insbesondere mittelosteuropäischer Mitgliedstaaten entgegen. Daher können Änderungsvorschläge der EU-Kommission bislang nicht umgesetzt werden.

Eine weitere Möglichkeit, diese gravierende humanitäre Situation zu überwinden, besteht darin, dass allein die aufnahmewilligen Mitgliedstaaten einen Mechanismus für die Verteilung von Flüchtlingen entwickeln. Zwischen den Innenministern Deutschlands, Frankreichs, Italiens und Maltas besteht hinsichtlich eines solchen ‚Notfallmechanismus‘ Einigkeit, doch hat anlässlich einer Ratssitzung im Oktober 2019 kein anderer Mitgliedstaat formal zugesagt, sich an diesem Plan zu beteiligen. Dabei erreichten hier, aus dem zentralen Mittelmeer kommend, in den ersten acht Monaten des Jahres 2019 nur knapp 6600 Menschen Malta und Italien. Nur wenige von ihnen wurden aus Seenot gerettet, und nur solche Flüchtlinge sollen nach dem Plan verteilt werden. Ganz anders ist die Lage im östlichen Mittelmeer: Dort kamen bis Ende August mehr als 38 000 Menschen an, die auch im Fall einer Seenotrettung nicht vom Notfallmechanismus erfasst sein sollen.

Der Mechanismus, der nicht so recht in Gang kommen will, stellt ein Pilotprojekt dar. Daraus soll sich dann schrittweise ein gemeinsames EU-Asylsystem entwickeln. Denn das Projekt ‚Notfall‘ kann keine dauerhafte Lösung bringen. Die teilnehmenden Staaten fordern vielmehr eine Reform des GEAS, namentlich der sog. Dublin III-Verordnung (2013). Sie ist ein Beispiel für ein europäisches ‚Gut-Wetter-Gesetz‘, das nur so lange funktionieren konnte, als die Mitgliedstaaten mit Außengrenzen der Union für eine höchst überschaubare Zahl von Flüchtlingen ein Asylverfahren durchführen mussten.“